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从地方债新规看地方投融资建设

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近日,财政部网站公开了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,用2600多字从强化项目评估等七大方面,对现行发债机制进行完善。新的意见对于专项债发行、使用等方面提

  • 近日,财政部网站公开了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》,用2600多字从强化项目评估等七大方面,对现行发债机制进行完善。新的意见对于专项债发行、使用等方面提出了更高的要求,可能对地方以基建、民生为主的投融资活动产生影响。从安邦咨询(ANBOUND)对财政、投资等趋势性的跟踪研究的角度来看,这实际上并非要收紧专项债的发行,而是拉长专项债项目周期,并希望帮助地方建立更加有效的机制。从地方的角度出发,需要考虑的不仅是如何融资搞建设的问题,更需要考虑提升投融资的水平和能力。

    新的要求可以从几个方面来看,一是发行节奏和发行时机等技术性问题,需要改变过去“潮起潮落”的拥挤发行的情况,这方面需要从发改委等中央层面进行统一调配,可能对具体地方有所影响,发行的主动权有所减弱。二是要求形成常态化发行的机制。这意味着地方需要准备更长周期的投融资计划,改变过去“一年一议”的情况,提高了专项债项目计划的前瞻性和可预见性,对地方的长期投融资实际上是有利的。三是建立项目储备,形成均衡性的融资,同时在期限等问题上,也需要把握好短期、长期的平衡。四是加强信息披露,这和资本市场加强信披制度建设是相符合的。地方作为融资主体,需要和企业发行人一样,履行信披责任,以维护市场正常的秩序,并提升地方投融资的透明度。

    新的政策要求中介机构加强对专项债项目的审核和评估;在发行环节也对发行的时机、债券的期限等提出了新的要求。就这些规定而言,的确提高了专项债发行的门槛,但并没有对整个专项债额度的分配和条件提出新的要求。这并不意味着整体政策的收紧。但需要注意的是,新的政策实际上,通过增加一些条件和要求,将既有的专项债项目周期拉长,通过“细水长流”的方式,避免可能出现的“政策悬崖”给地方融资建设带来的影响。

    如同政府投资条例一样,新的要求仍然着眼于围绕项目来进行,要求提高专业机构和中介机构的角色定位,要求地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控,加强对拟发债项目的评估,切实保障项目质量,严格落实收支平衡有关要求。这实际上意味着,从中央的角度,需要对地方专项债项目“挤水分”。通过有意扩大收益预测,从而多借债的情况,已经引起关注,成为具有普遍性的问题,那么在防范风险的角度出发,地方需要考虑债务的可持续性的问题。

    当然,新的政策,在资金使用方面,也有了一些松动,可以在省一级进行资金的调配、财政资金垫付等方式对于地方专项债的发行、偿还、以及延续的安排更加灵活,实际上是有利于基层掌握一定的灵活性,提高资金使用的效率。但这对于地方而言,更增加了资金安排的责任,更体现地方专业的金融和财政能力,如果不能很好的安排资金,则很容易形成类似资金池的模式,出现期限错配、资金混同等风险,这些问题实际上不利于地方融投资机制的健康发展。

    从对专项债项目加强管理,控制风险,实际上反映了当前专项债规模增长过快的后遗症。今年未来应对疫情,专项债新增规模达到了3.75万亿元,比去年的2.15万亿元多了74%,而去年新增专项债增速也达到了57.6%。可以说,在以专项债为地方基建项目进行融资近两年增长很快,大部分比较迫切的基建项目已经落地,未来专项债项目的投资效益和对经济的拉动都已经大大降低。很多地方也出现了资金“趴账”,“钱等项目”等问题,可见如何提高专项债使用效率将成为新的矛盾。在这种情况下,地方也需要结合“十四五”规划,认真思考和规划未来投资的长期安排,这是目前专项债加强管理的政策初衷。

    同时,安邦咨询也已经提醒过,新的一年可能需要面对政策的退出问题。以“抗疫”为主要目的的阶段性刺激政策,可能面临转向温和,既要避免“政策悬崖”,又要防止地方杠杆水平的过度增加。这意味着新的一年,从地方一般债到专项债规模,都会比今年有所调整。那么,专项债项目周期拉长,也是一种调整的方式,避免出现地方债务链条的断裂。从这个角度来看,新的一年,地方的债务防风险压力会更大,也需要有所准备,相对调整投融资的进度和规模。

    这些新的规定从根源上来说,并非限制地方融资,而是需要提升地方政府投资管理和融资管理的能力,使其从过去的财政模式转为金融模式,提高地方政府性投资的专业能力和市场化水平,这对于地方而言可以说是一个长期的挑战,涉及到人才的培养,政府职能和投资机制的转换;同时,对投融资活动做好长期计划,和整体经济发展相适应则是对地方投融资建设更高的要求。

    从整个中国经济长期发展的趋势而言,财政资金的投向正发生变化,从过去搞“铁公基”和“棚改”、“房改”等城镇化项目,转向“两新一重”、和民生、环保等新的领域,这对地方投资也是新的课题和挑战。毕竟,对地方而言,在传统的公用事业领域,和房地产开发领域的投资模式已经不再适用,既有的项目周期将不再适用,需要建立新的机制和新的投资模式,向更加市场化的方向转型。从传统的BT、BOT模式转到新的PPP模式,以及探索绿色投资的EOD等新模式,这些都是地方投融资所需要探索和实践的地方。另外,对于城投债、基建REITs等领域的试点,意味着传统融资模式下,地方需要考虑更加市场化的方式实现资产的证券化融资,这些都对地方融资带来新的要求和机会。

    最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

    对地方投融资而言,新的地方债发行规定意在建立常态化机制。这意味着,地方政府性投资和财政政策的前瞻性、预见性和透明度都需要有所提高。而从经济发展的角度来看,地方投融资也需要考虑从财政向金融的转型,避免可能出现的“财政悬崖”。

发表时间:2020-12-23 | 评论 () | 复制本页地址 | 打印

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